行政执法监督的必要性

依法行政是实现依法治国方略的关键，涉及经济、政治、文化等社会生活各个领域，包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等诸多环节。目前在行政执法中存在一系列突出的问题和矛盾，严重制约着经济与社会的健康发展，不利于法治目标的实现。产生这些问题的原因甚多，最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻认识和有效监督，权力与责任脱节。要加强和改善行政执法，提高执法水平，就必须从法律制度、政策、方法等诸方面加强和改进对行政执法行为的监督制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制。

一、行政执法中的突出问题及其原因

改革开放三十年来，我国行政执法从总体上取得了很大成绩和进步，但有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等现象仍不同程度地在许多地方存在。

1、执法依据缺位或发生矛盾和冲突。这在一些新兴领域和行政管理交叉领域的行政执法中比较突出，给执法工作造成很大困难，使得行政执法难以保持连贯性和一致性。

2、执法主体不符合规定要求。表现为随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法，某些不再承担行政职能和未得到授权的组织仍变相实施检查、处罚等执法行为。

3、执法不严、不作为和乱作为。此类问题主要表现为执法者对相对人的违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等。

4、不按照法定程序执法、随意性大。这类问题在我国行政法制领域中长期存在“重实体、轻程序”现象的情况下显得特别突出。

5、野蛮执法、滥用职权、执法不公、以权谋私。

6、地方保护主义作祟，跨地区执法困难。

行政执法存在上述问题的原因是复杂多样的。既有执法环节本身，也有执法监督方面的问题。

1、从执法环节来看，主要原因在于：其一，由于行政执法本身具有的范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据的层次和种类多等特点，而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定等因素，因此执法的困难较多、纠纷较多、容易失误，不易得到相对人很高很一致的评价。其二，不合理的部门利益驱动，执法程序规定不完善，考核和奖惩制度不健全，缺乏严格的执法责任制等制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法产生了消极影响。其三，认识滞后。一些执法者缺乏“执行法律”和“为人民服务”的观念，只看重“行使权力”而忽视“履行职责”，在观念上是权高于法、利重于法、人情大于法，实施行政执法行为时怕被复议、怕当被告、怕担责任。

2、从执法监督环节来看，主要原因在于：其一，执法监督体制不尽合理。不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。其二，执法监督制度不够健全。一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化，未普遍建立并认真实行监督责任制，面对执法违法行为时总出现相互推诿、无人查究的现象。其三，监督不力，惩处不严。一些执法监督部门力量薄弱，造成许多空档，执法监督手段单一，效果差；执法监督工作中的形式主义严重，对某些执法监督案件惩罚过轻，不能产生震慑作用，另有更甚者，在执法监督检查中办分人情案，为一些执法犯法、滥用职权者充当保护伞。其四，社会监督、民主监督的力度不够。不能充分调动起群众参与监督，使民主监督限于形式，社会组织的监督分散和乏力且监督渠道有限，舆论监督的独立性不够，对重大监督案件往往只能避重就轻进行报道。

二、完善监督机制、改善行政执法应遵循的原则

现阶段要加强执法监督、严格执法责任、改善行政执法，必须在坚持如下原则。

1、科学原则。现代市场经济条件下的行政改革和法制建设，必须特别注意坚持科学原则，这包括体制的选择、机构的设置、权力的分配、职能的划分、人员的配备、规范的确立、条件的创设、环境的改造、动力机制和制动机制的设计等，都必须按照现代科学管理和客观实际的要求办事，而不应局限于狭隘经验或为了追求政治轰动效果而违背科学在行政体制改革和法制建设上搞创新

2、程序原则。现代行政强调程序行政，程序保障是最有效的保障机制之一，

无论行政执法还是执法监督都必须注重程序规范的制订和遵守。因此，我国现阶段应当加快立法步伐，不断完善行政程序规范，并适时制定出专门的统一行政程序法典。

3、效能原则。现代行政管理要求高效率、高质量，否则无法适应现代社会生活迅速发展、日益丰富的现实。因此，在改革和调整行政执法和执法监督机制时，应在公正的基础上着眼于提高其效率和保证其质量。

4、责任原则。行政执法和执法监督工作要实行责任制，严格落实责任追究。从制度上明确规定各项权力的行使和责任的承担，，责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果，必须承担相应责任，如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时，也必须承担相应责任。

三、完善监督机制、改善行政执法的建议

要加强执法监督、改善行政执法，尽快建立起符合社会主义市场经济发展和行政法制建设要求的行政执法和执法监督的新机制，必须从观念、制度、队伍、政策、方法等方面进行规范。

1、从观念层面、制度层面、方法技术层面进行创新，努力在全社会树立现代行政法制观念。我国长期存在“重立法、轻执法、忽视监督”的现象，这极不利于实现依法治国、依法行政和建设法治国家。我们应当在发展社会主义经济、政治和文化，积极改善法制环境的过程中，努力深化普法教育，通过多种形式的法制教育和实践，包括相对人对行政法律制度实施过程的主体性参与，不断提高全体人民特别是各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办事的法律意识和法制观念，在全社会形成努力学法、守法、用法和护法的风尚，即形成新的法观念和法行为模式。

2、认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任。一些职能权责不明、相互扯皮不断的行政管理领域，应通过增加、取消、转移、合并等职能调整手段，尽快明确专职管理者及其权责，凡是不具有相应执法条件和权力的组织应一律退出该公共管理领域。

3、认真执行行政执法依据和程序公示制度。由于行政法律规范的面广量大，普通公民难以熟悉，这在具体的行政管理活动中往往形成许多弊端。因此必要按照民主化、规范化的原则，认真实行执法依据和程序公开制度，行政执法人员在作出行政行为前，必须将执法依据、理由和程序明确地告知相对人，行政执法机关也应以各种形式公开执法依据和程序规定，并为相对人免费提供有关的查询和咨询服务。

4、制定和完善关于行政执法程序方面的法律、法规，更有效地规范行政执法行为。行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求，是目前行政法制的一个重大缺陷。

5、进一步完善公民申诉制度。现行行政管理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处也在所难免，而任何一种行政救济方式都有其局限性。因此，为适应现代市场经济条件下行政管理民主化，更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨，我们要在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上，积极探索、拓展救济渠道和形式，努力实现各项公民申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地弥补行政执法的失误和不足，切实保证行政执法行为合法、合理、合情。

6、大力提高公务员法律素质。采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念，使自身的执法水平和执法能力大大提高。

7、加大对行政执法人员犯罪的刑事制裁力度，这是一种强有力的责任机制。特别是对于行政执法机关中以权谋私、吃拿卡要、贪赃枉法者，不但应予以严肃的党纪政纪处分，且已触犯刑律者必须受到严厉的刑事制裁，以维护法纪的尊严和权威。

作者：郑 丽 绥化市质量技术监督局 法规科科员